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范卓云 中国今年最大挑战─为地方债务拆弹


2020-08-02

范卓云 中国今年最大挑战─为地方债务拆弹

自2008年环球金融危机爆发以来,中国一直倚赖低成本的银行信贷资金为庞大的基础建设投资提供融资,以推动经济增长,地方政府融资平台债台高筑,在中国经济转型增长大幅减速情况下,地方债务问题引发金融危机爆发的风险上升。中国审计署于去年12月30日公布的地方政府债务审计报告披露,截至2013年上半年底,地方政府债务(包括直接债务、担保债务和其他或有债务)从2007年的4.5万亿元(人民币‧下同),急升至17.9万亿元,增幅将近300%,地方政府债务年均增长高达29%,地方债务危机深化令人忧虑。去年12月召开的中央经济工作会议,明确把解决地方政府债务问题列为2014年六大经济任务之一,显示处理地方债务危机已到了急不容缓的关键时刻。

政府债务审计透明度低

中国审计报告披露,截至2013年上半年底,地方政府债务17.9万亿元,相当于国内生产总值(GDP)的31.4%,中央政府债务12.4万亿元,相当于GDP的21.7%。中央和地方政府债务综合计算,中国政府总债务为30.3万亿元,相当于国内生产总值53%。官方数字远比美国、欧罗区和日本的中央政府负债佔GDP的106%、96%和243%为低,而中国负债水平与印度、马来西亚和泰国的政府债务佔GDP的67%、57%和47%大致相若。但由于中国审计过程透明度低,没有独立评估者参与,地方政府融资渠道日益複杂,审计结果受政治因素影响的可能性大,官方数据的可信性难免受部分市场人士质疑。

地方债转移到非银行信贷渠道融资

儘管政府债务审计欠透明度,但报告的资料仍为市场提供研究地方债务问题的重要数据。其中显示截至2013年上半年底,银行信贷在地方政府债务中所佔比例,从2010年的79%降至57%,而非银行信贷管道融资所佔比例从2010年的21%急升至43%。证实即使中央过去三年对银行为地方政府融资平台提供贷款的监管变得更严厉,但地方政府债务的增长并未得到有效控制。中银监自2011年以来大幅收紧银行为新的地方政府项目提供贷款限制,因此地方政府近年转而通过债券市场、表外融资产品和其他信託融资渠道获取资金,躲避更严厉的银行监管,地方政府融资操作亦变得日益複杂和隐蔽,加大监管难度。

自2010年上一次审计以来,地方政府通过发债券和其他方式的借款(主要是建设移交和信託贷款)分别增144%和438%,地方政府债务持续高速增长导致影子银行业务自2010年以来激增。相较2010年,2013年上半年村镇级地方政府借款增90%,目前佔地方政府总债务的30%,然而村镇级地方政府财政实力薄弱,信贷风险尤为高企。

实施改革成为最终解决方案的关键

去年11月召开的十八届三中全会上提出深化改革计划,表明中央政府将下决心多管齐下解决地方政府债务问题,酝酿已久的财政改革将有助于从更根本的範畴解决地方政府债务危机,今年内可望推出的措施包括将地方部分财政支出负担转移至中央政府,并合理拓宽地方政府的收入来源(例如房地产税、资源税和消费税),并提高国有企业的股息支付金额,为政府增加收入来源。中央政府还将在评估地方官员业绩时弱化国内生产总值增长目标,将地方政府债务纳入预算流程和地方政府官员的主要业绩考核指标,有关措施应有助加强地方政府的财政纪律,控制新一轮债务扩张。预期中央对地方政府将採取更严格预算管制,还将通过引入一套地方政府信用评级系统,逐步放鬆对地方政府发债的限制,并促进债券市场发展。

遏制信贷与经济维稳的两难局面

儘管北京将控制地方政府债务列为今年首要经济任务,但中央政府面临相当辣手的困境,北京一方面对地方政府的立场变得更为强硬,要求地方官员对债务问题负责,但中央政府续高度重视维持经济以合理速度增长,内地媒体报道,2014年经济增长目标将再次定为7.5%,地方政府在「经济维稳」政策驱动下,料仍将推展各种基础设施、住房、城镇化等开发性投资活动,以支持地方经济发展。笔者料中国2014年固定资产投资增长适度放缓至18%左右,只略低于2013年的20%。

地方政府债务展期成最佳短期方案

中国高层领导已就遏制地方政府债务快速增长达政策共识,但笔者相信中国政府不大可能採取重挫经济增长的激进去槓桿化举措,中央既要控制债务规模,同时要防範引发经济硬着陆,要在短期内规避系统性风险的最佳捷径,中央只好允许部分地方政府债务展期或重组。国家发改委较早时发布声明指,「因地方融资平台公司项目建设资金出现缺口,无法完工实现预期收益的情况下,可考虑允许这些平台公司发行适度规模的新债,募集资金用于借新还旧和未完工的项目建设」。

鑒于约1000亿元地方政府融资平台债务将于2014年到期,发改委声明对政府债务进行大规模再融资操作提供短期解决方案,通过允许地方融资平台公司发债券将债务展期,改变过去以短期高息贷款融资长期建设投资专案,这也将帮助地方政府延长还款期限以降低融资成本,减轻债务负担。中国加速资本市场改革将为解决地方债务危机提供重要的融资渠道,包括採取发行市政债券、扩大证券化和国有资产私有化等市场化措施解决地方政府的融资难题。


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